Die Pandemiestrategie und das Gebot der Rechtssicherheit

Schachbrettartiger Steinboden in der ersten Bildhälfte, sich öffnest zu einer Alle mit Bäumen und blauem Himmel

Als Folge der bisherigen Maßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie, insbesondere der wechselnden Lockdowns, wird der Ruf nach einer langfristigen Strategie laut, die mit Blick auf erstrebte Lockerungen den Zeitraum bis zur breiten Wirkung der laufenden  Impfkampagne gestalten soll. Dabei geht es vorrangig um Klarheit und Verlässlichkeit des weiteren staatlichen Vorgehens auf der Basis geeigneter Maßnahmen wie eines verbesserten Schutzes der vulnerablen Bevölkerungsgruppen, einer dichten Nutzung von Schnell- und Selbsttests sowie technologischer Lösungen zur digitalen Nachverfolgung von Infektionsketten, jeweils mithilfe zeitnaher Evaluierungen der einzelnen Schritte.

Ein solches perspektivisches Vorgehen wird aus unterschiedlichen Gründen gefordert:

Zum einen besteht der Wunsch, die gravierenden Einschränkungen der Bürgerrechte durch wochenlange Lockdowns oder unvorhersehbare Wechsel von Restriktion und Lockerung zu vermeiden; zu groß sind die dadurch verursachten Kollateralschäden in Wirtschaft, Sozialwesen, Kultur und für den Rechtsstaat, aber auch im sonstigen Gesundheitsbereich.

Zum anderen sinkt derzeit die Akzeptanz der Bevölkerung, deren Mitwirken in Wechselwirkung zu staatlichen Maßnahmen steht und zur Eindämmung des pandemischen Geschehens unerlässlich ist. In den letzten Monaten entstand zunehmend der Eindruck, dass die Politik „auf Sicht fährt“, eine rechtliche Regelung sich an die andere reiht, nicht selten begleitet von einer kommunikativen Uneinheitlichkeit und alarmierender oder pädagogisch anmutender Diktion. Während befristete Maßnahmen ihre Wirkung teils noch nicht entfalten konnten, wurden bereits neue, strengere Maßnahmen angekündigt, und umgekehrt nach Ablauf der – rechtlich notwendigen – Befristung restriktiver staatlicher Maßnahmen erhoffte Erleichterungen nicht umgesetzt, da Zielvorgaben aufgrund neuer Gefährdungsbeurteilungen geändert wurden.

Ohne langfristige, verlässliche Perspektive steht aber zu befürchten, dass wesentliche Teile der Bevölkerung ihre Mitwirkung teilweise oder ganz einstellen, „coronamüde“ paradox, gleichgültig oder „trotzig“ reagieren, was im Gegenzug zur Rechtfertigung wiederkehrender Einschränkungen führt.

Diese Entwicklung ist nicht nur gesundheitspolitisch unerwünscht, sondern hat auch verfassungsrechtliche Relevanz. Sie lenkt den Blick auf den ungeschriebenen materiellen Grundsatz der Rechtssicherheit, den Rechtsprechung und Lehre aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz hergeleitet haben und dessen Einhaltung u.a. derartigen Entwicklungen entgegenwirken soll. Anders als Fragen der Grundrechtseinschränkungen oder des Gewaltenteilungsprinzips fand dieser Grundsatz von Verfassungsrang in der öffentlichen Diskussion der Pandemiemaßnahmen kaum Beachtung.

Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung dient das Prinzip der Rechtssicherheit der Verwirklichung der Gerechtigkeit, da sich Recht sowohl durch einen Rechtsfindungsprozess zur Erkenntnis der gerechten Regelung charakterisiert, als auch die Entscheidung des Normgebers repräsentiert, dass die (gefundene) Norm Gültigkeit und Beständigkeit erlangt.1

Generiert wird Rechtssicherheit daher durch das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die Rechts- und Bestandskraft staatlicher Entscheidungen.2 So müssen staatliche Hoheitsakte – sollen sie die Verlässlichkeit der Rechtsordnung sicherstellen – „einerseits so klar und bestimmt und andererseits so beständig sein“, „dass sich der Bürger auf sie hinreichend verlassen kann“. Andernfalls bleibt das Handeln des Staates für ihn „unvorhersehbar und damit sowohl unberechenbar als auch unverständlich“.3

Das Prinzip der Rechtssicherheit in seiner Konkretisierung als Verlässlichkeit der staatlichen Ordnung repräsentiert so die Leitideen der Präambel und des Art. 1 Absatz 1 des Grundgesetzes, den Schutz der Würde des Menschen, wonach die Verantwortung des Staates vor dem Menschen auf aufklärerischen, vernunftrechtlichen ethischen Maßstäben gründet. Aufbauend auf die stoische Tradition, etwa in CicerosDe Officiis“, fortgesetzt – wenn auch eingeschränkt – in der „Summa Theologica“ von Thomas von Aquin oder auch bei Pico della Mirandola, wird der Mensch in der Ethik Immanuel Kants als  vernunftgeleitete und selbstbestimmte Person verstanden, von Natur aus frei und Selbstzweck an sich, die als solche respektiert werden muss. Dieses Menschenbild wird in der Auslegung des Artikel 1 Absatz 1 GG u.a. mit der sog. Objektformel konkretisiert, wonach der Normadressat niemals zum „bloßen Objekt“ staatlichen Handelns degradiert werden darf.4

So darf sich der Bürger staatlichem Handeln nicht ausgeliefert sehen dadurch, dass sich etwa in der in Frage stehenden Pandemiebekämpfung Gebote und Verbote für ihn schwer nachvollziehbar in kurzer Abfolge und inhaltlicher, regionaler und zeitlicher Differenzierung ändern bzw. in Aussicht gestellte Lockerungen grundrechtseinschränkender Normen nicht eintreten. Besonders wenn bürgerliche Freiheiten erheblich tangiert werden, ist Bürgern als autonomen Subjekten in dem ihnen verbleibenden Gestaltungsspielraum Orientierung und Planung zu ermöglichen.

Rechtssicherheit dient aber nicht nur der Wahrung persönlicher Autonomie, sondern – ist das Vertrauen in rechtliche Vorgaben gewährleistet –  ganz wesentlich auch der des gesellschaftlichen Friedens. Recht muss „Sicherheit gewähren. Dies kann es nur, wenn es selbst sicher ist.“5 Christoph Möllers verweist in diesem Zusammenhang auf Michel de Montaigne: Der „mystische Grund der Autorität“ des Gesetzes gehe verloren, „wenn die Struktur der Normen zu beweglich ist“, sie zu oft geändert werden.6

Das zeigt: Bürgerinnen und Bürger sind zwar verpflichtet, sich innerhalb des Rechtsrahmens rechtstreu zu verhalten. Um dies leisten zu können, müssen sie aber wissen, „wohin die Reise geht und wie sie durch ihr Verhalten einen Beitrag leisten können“. Da das schutzwürdige Vertrauensinteresse der Normadressaten in geltendes Recht allerdings mit anderen berechtigten öffentlichen Interessen in Konkurrenz steht, sind in der vorliegenden pandemischen Gefährdungslage mit häufigen neuen Erkenntnissen Anpassungen der Maßnahmen nicht zu vermeiden und daher mit dem Anspruch auf Rechtssicherheit angemessen in Einklang zu bringen.

Eine langfristige Strategie zum Schutz der Bevölkerung vor Gesundheitsschäden sollte somit auch mit Rücksicht auf den Grundsatz der Rechtssicherheit die Betroffenen einbinden und auf deren Bedürfnisse eingehen. Ein verbietender Lockdown allein, der regelmäßig unter Anpassung der mit ihm verfolgten Ziele verlängert wird, ist zur perspektivischen Pandemiebekämpfung nicht geeignet. Es bedarf eines abgewogenen Stufenplans, klar kommunizierter Ziele des staatlichen Handelns, eines entsprechenden Maßnahmenrahmens sowie der Benennung der jeweiligen differenzierten Instrumente, festgemacht an konkreten, grundsätzlich vorhersehbaren und dennoch dynamisch- flexiblen Kriterien.

Profilfoto von Christine Reuschel-Czermak
Dr. Christine Reuschel-Czermak ist im Verfassungsrecht promovierte Juristin und arbeitet an einer rechtsphilosophischen Dissertation an der Hochschule für Philosophie in München.


1 Arthur Kaufmann, Rechtsphilosophie, München 1997, S. 191,192; Philippe Mastronardi, Verfassungslehre, Bern, Stuttgart, Wien, 2007, S. 279 f.

2 Michael Kloepfer, Verfassungsrecht, Band 1, München 2011, S. 328, 329.

3 Bernd Grzeszick, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, Stand August 2020, Art. 20 VII RN 50.

4 Bonner Kommentar, Grundgesetz, Stand Juni 2020, Präambel RN 210; Art. 1 Absatz 1 und 2 RN 6-8, 63 [1] Arthur Kaufmann, Rechtsphilosophie, S. 191.

5 Arthur Kaufmann, Rechtsphilosophie, 191.

6 Christoph Möllers, „Ihr müsst jetzt brav sein“, Interview Süddeutsche Zeitung, 31.12.2020/01.01.2021, S. 6.


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