Die Transparenz staatlichen Handelns in der Krise

Das Gebot transparenten staatlichen Handelns ist grundlegender Ausfluss des Demokratieprinzips unseres Grundgesetzes. 
Wurde die deutsche Politik in der derzeitigen Pandemie diesem Erfordernis ausreichend gerecht?

Informationspolitik in der Pandemie

Über die epidemiologischen und virologischen Hintergründe sowie die drohenden Gesundheitsgefahren, in gewissem Umfang auch die wirtschaftlichen und sozialen Implikationen, wurde seit Beginn der Pandemie in allen Medien ausführlich berichtet. „Corona-Ticker“ waren in Nachrichtensendungen integriert, Tageszeitungen widmeten regelmäßig, teilweise täglich, ausführliche Berichte und Grafiken der journalistischen Aufbereitung wissenschaftlicher Erkenntnisse, hochrangige Wissenschaftler:innen aus der Virologie, Medizin, Physik, Epidemiologie, Statistik und den Wirtschaftswissenschaften kamen ausgiebig in Talkshows und Spezialsendungen zu Wort. Dies ist zu begrüßen und in der medialen Geschichte der Bundesrepublik ohne Beispiel. 

Anders verhielt es sich nach meiner Beobachtung mit der normativ- rechtlichen Seite der teils erheblich belastenden staatlichen Vorgehensweise, deren Kenntnis und Verständnis für Beurteilung und Einordnung der Maßnahmen sicherlich nicht weniger bedeutend sind. Kompetenzen, behördliche Verfahren, Abwägungsprozesse sowie inhaltliche Aussagen der einzelnen Regelungen wurden wenig detailliert und erst nach und nach in Reaktion auf ihre Thematisierung in den Medien oder im Anschluss an Privatklagen erläutert.

Die Verfassung der Bundesrepublik normiert in ihrem formellen Teil die grundlegenden Prinzipien des demokratischen Rechtsstaates, wie etwa die Gewaltenteilung zwischen Parlament, Regierung und Gerichten und die föderative Aufteilung der Verwaltungszuständigkeiten auf Bundes- und Landesebene sowie den Rechtscharakter eingreifender Maßnahmen und deren Verhältnis zueinander. In ihrem materiellen Teil lassen sich ihr allgemeine und konkrete Anforderungen an die hoheitliche Einschränkbarkeit von Grundrechten entnehmen, die Verhältnismäßigkeitsprüfung von Grundrechtseingriffen unterliegt strengen Abwägungskriterien. 
Wünschenswert wäre es beispielsweise gewesen, frühzeitig die Rolle des Parlaments bei der Bekämpfung der Pandemie in Abgrenzung zu den Kompetenzen der Bundesregierung und letztere wiederum in Abgrenzung zu den Vollzugszuständigkeiten der Bundesländer, die die Bestimmungen des Infektionsschutzgesetzes umzusetzen haben, zu erläutern. Damit hätten  nicht zuletzt die koordinierende Funktion einer Ministerpräsidentenkonferenz sowie die (begrenzte) Bedeutung ihrer Beschlüsse geklärt und die Zuordnung von Verantwortlichkeiten durchsichtig gestaltet werden können. Selbstverständlich muss deutlich gemacht werden, welche konkreten Grundfreiheiten in welchem Umfang durch restriktive Maßnahmen eingeschränkt werden. Hilfreich für deren Verständnis und Akzeptanz kann zudem ein Einblick in grundlegende Prinzipien wie etwa die Anforderungen an Sicherheit und Verlässlichkeit staatlichen Handelns oder die methodischen Anforderungen an die Umsetzung naturwissenschaftlicher Erkenntnisse in rechtliche Normen sein.  
Weitgehend unklar blieben unter anderem die Faktenlage und die darauf basierenden Abwägungskriterien, aufgrund derer vom Einsatz leichterer, inzwischen verfügbarer Mittel wie Schnelltests, ergänzender digitaler Hilfsmittel und FFP2-Masken zur Verhinderung oder Milderung des zweiten Lockdowns über die Wintermonate 2020/21 abgesehen wurde. Unklar bleibt ferner, warum diese Instrumente nach wie vor nicht in ausreichendem Umfang vorliegen bzw. die dringend erforderliche breite Anwendung finden.
Andererseits wäre es klug gewesen, nicht nur zu vermitteln, dass der Staat zu Beginn der Pandemie harte Maßnahmen mit seiner Schutzpflicht für den würdevollen Umgang mit Schwerstkranken und Sterbenden und dem Mangel an wirkungsvollen Alternativen rechtfertigen konnte, sondern auch, dass er zu – notfalls überzogenen – Schutzmaßnahmen von Verfassungs wegen nach Art. 1 Abs. 1 des Grundgesetzes (Unantastbarkeit der Würde des Menschen) sogar zeitweilig verpflichtet war. Ähnliches gilt für die Einschränkung der freien Bewegung im Bundesgebiet, die nach Art. 11 Absatz 2 GG „zur Bekämpfung von Seuchengefahr“ nach gründlicher Abwägung zulässig ist, sowie den Umstand, dass grundrechtlich garantierte Freiheiten generell ihre Grenze in den Rechten anderer finden. 

Transparenz als Erfordernis des demokratischen Rechtsstaats

Die umfängliche Aufklärung der Bürger:innen besonders über grundrechtseinschränkende Maßnahmen ist ein Gebot des Demokratieprinzips gem. Art. 20 Abs. 2 GG , nach dem sich alle Staatsgewalt vom Volk legitimiert, das in der repräsentativen Demokratie durch die Staatsorgane vertreten wird. So äußerte sich auch der Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages 2012, der die Aufnahme eines ausdrücklichen Transparenzgebotes in das Grundgesetz mit dem Argument ablehnte , ein solches ergebe sich insbesondere bereits aus dem Demokratieprinzip, wonach staatliches Handeln „in einem hohen Maße durchschaubar und nachvollziehbar gestaltet“ zu sein habe.

Der Willensbildungsprozess im demokratischen System verläuft von Bürger:innen zu den Staatsorganen, die wiederum ihr Handeln vor den Bürger:innen zu verantworten haben. Legitimations- und Verantwortungsprinzip setzen voraus, dass die Bevölkerung über die Wahlen hinaus einen effektiven Einfluss auf die Ausübung von Staatsgewalt haben kann, beispielsweise über öffentliche Diskussionen, Leserbriefe, die Teilnahme an Demonstrationen oder die Arbeit in politischen Parteien.1 Bei der Vermittlung der dazu erforderlichen Informationen über staatliches Handeln kommt vor allem den öffentlich-rechtlichen Medien eine zentrale Rolle zu. Faktisches Geschehen und staatliche Reaktionen einschließlich der zugrunde liegenden Entscheidungsprozesse müssen sich in den Worten des Bundesverfassungsgerichts „vor den Augen der Öffentlichkeit“ abspielen; „die parlamentarische Demokratie basiert auf dem Vertrauen des Volkes; Vertrauen ohne Transparenz, die erlaubt zu verfolgen, was politisch geschieht, ist nicht möglich“.2 Auch die Aarhus-Konvention der Wirtschaftskommission für Europa zur Einbindung Betroffener in Umweltangelegenheiten aus dem Jahre 1998 betont die Bedeutung von Transparenz über Zusammenhänge und Auswirkungen behördlicher Maßnahmen als Garant für inhaltlich bessere Entscheidungen und Akzeptanz hoheitlicher Eingriffe. 

In Krisenzeiten ist schnelles exekutivisches Handeln nötig – der Wunsch auf Mitwirkung und Teilhabe der Bürger:innen am demokratischen Entscheidungsprozess stößt daher an Grenzen. Andererseits werden gerade bei der Bewältigung einer Krise wie der derzeitigen Pandemie stark grundrechtseinschränkende Maßnahmen getroffen, weshalb das Gebot der Transparenz mit Blick auf die persönlichen Freiheitsrechte und nicht zuletzt zur Sicherung der verfassungsrechtlich verbürgten Kommunikationsgrundrechte wie Meinungs- und Informationsfreiheit besondere Bedeutung gewinnt. 
In dieser Kombination eines Defizits demokratischer Mitwirkungsmöglichkeiten in einer langdauernden pandemischen Lage einerseits und einer rechtsstaatlichen Ausnahmesituation in Folge massiver Grundrechtseinschränkungen andererseits ist es besonderer Verfassungsauftrag an die Politik, den Mangel an effektiver Einbindung der Bürger:innen mit größtmöglicher Transparenz auszugleichen und auf diese Weise deren verbleibende Autonomie zu erhalten und zu stärken. Ohne jegliche – der Krisensituation angemessene – Teilhabe der Bürger:innen am staatlichen Geschehen, den sog. status activus, ist Grundrechtsschutz nicht vorstellbar.3 Ein freiheitlich-demokratischer Staat lebt von der ständigen „geistigen Auseinandersetzung“ und dem „Kampf der Meinungen“, die schwerwiegenden Beeinträchtigungen demokratischer und rechtsstaatlicher Grundsätze entgegenwirken können und sollen, nicht zuletzt fiktiven Erklärungsmodellen und der Perpetuierung krisenbedingter Ausnahmezustände.4

Transparenz und personelle Freiheit

Ein Blick in die philosophisch-ethische Basis des Grundgesetzes – die Geistesströmung der Aufklärung – kann diese bisherigen Überlegungen untermauern. Immanuel Kants „Grundlegung zur Metaphysik der Sitten“ nennt den Kategorischen Imperativ das oberste Prinzip ethischer Überlegungen. Die Sittlichkeit eines sich allein durch dieses Vernunftgesetz zum Handeln selbst bestimmenden Menschen liegt dem Personbegriff des Grundgesetzes zugrunde. Personale Autonomie als Basis der Würde des Menschen manifestiert sich in dessen Freiheit, sich selbst Ziele zu setzen, die ihm ein gutes Leben ermöglichen. Mit der „Objektformel“ ging folgerichtig die zweite Unterformel es Kategorischen Imperativs, die sog. Selbstzweckformel, in die Auslegung des Würdebegriffs nach Art. 1 Abs. 1 GG ein: Der Mensch darf niemals bloß als Mittel, also objektiviert, betrachtet und behandelt werden, sondern „jederzeit zugleich als Zweck“.5
Eine vernunftbegabte, frei und verantwortlich handelnde Person ist keinem fremden Willen zu unterwerfen, sondern so zu behandeln, dass sie der Behandlung, die ihr etwa durch die hier in Rede stehenden staatlichen Maßnahmen zuteilwird, zustimmen kann.6 Auf den ersten Blick scheint dies zu bedeuten, dass jeder – hoheitliche – Eingriff in die Entscheidungs- und Handlungsfreiheit des Einzelnen den unbedingten Wert seines guten Willens und seine Würde tangiert. Da menschliches Handeln jedoch notwendig die Einbindung in einen gesellschaftlichen Kontext voraussetzt, muss die handelnde Person auf den Willen anderer Rücksicht nehmen bzw. deren Würde und Freiheiten achten, bestenfalls fördern. Entsprechend sieht das Grundgesetz die Freiheit der Person immer nur als begrenzte Freiheit, Art. 2 Abs. 1 GG. Gegen die Selbstzweckformel des Kategorischen Imperativs, so auch sinngemäß die Grundaussage der Verfassung, verstößt ein Eingriff in die personelle Freiheit daher dann nicht, wenn er dem Betroffenen gegenüber verantwortet werden, das heißt, ausreichend gerechtfertigt werden kann; diese Rechtfertigung darf dabei einzig in der Ermöglichung der Freiheit anderer und konkurrierender Interessen der Gemeinschaft liegen, im Falle der Pandemie schwerer Erkrankungen der Mitmenschen.7 Hannah Arendt versteht in diesem Sinne politische Freiheit weniger als „innere“ Freiheit als vielmehr als Freiheit zu solidarischem Verhalten, ein soziales Gut, das Gemeinschaft voraussetzt und daher ausschließlich in Gemeinschaft lebbar ist und in dieser Pluralität gewährleistet.8 Bildet eigenverantwortliches und kooperatives Verhalten die Basis des demokratischen Rechtsstaates, müssen notwendige staatliche Freiheitseinschränkungen transparent begründet werden, um dem Betroffenen in dem ihm verbliebenen Freiheitsraum größtmöglichen Entscheidungs- und Handlungsspielraum zur Gestaltung seines eigenen und des politisch-sozialen Lebens zu belassen. Unvollständige, einseitige, verfälschende oder gar angstmachende Darlegung der für Eingriffe in die persönliche Freiheit relevanten Gesichtspunkte beschränkt die Autonomie der Betroffenen, da diese in ihrem Verhalten – sei es Auflehnung, sei es Akzeptanz – Kausalketten auf einer fehler- oder lückenhaften Entscheidungsbasis in Gang setzen: Individuum und Gemeinwesen droht Schaden. 

Profilfoto von Christine Reuschel-Czermak
Dr. Christine Reuschel-Czermak ist im Verfassungsrecht promovierte Juristin und arbeitet an einer rechtsphilosophischen Dissertation an der Hochschule für Philosophie in München.

1 Kloepfer, Michael, Verfassungsrecht I, München 2011, §7, RN 14

2 BVerfGE 40, 296, 327

3 Kloepfer, Michael, Verfassungsrecht I, § 7, RN 68 unter Verweis auf Jellinek, Georg, System der subjektiven öffentlichen Rechte, 1892, S. 129ff

4 BVerfGE 7,198,208

5 Kant, Immanuel, Grundlegung der Metaphysik der Sitten, 1785, 1786, BA 66f.;  Ricken, Friedo, Allgemeine Ethik, 5. Auflage, Stuttgart 2012, S. 141, 151 ff.; Bonner Kommentar, Grundgesetz, Stand: Juni 2020, Art. 1 Absatz 1 und 2, RN 8

6 Kant, Immanuel, Kritik der Praktischen Vernunft, 1788, A 156; Ricken, Friedo, S. 152

7 Bonner Kommentar, Art. 1 Abs. 1 und 2, RN 14, 35

8 Arendt, Hannah, „Freiheit und Politik“, Vortrag, Die neue Rundschau, 69, 1958, Heft 4, S. 670 – 694.



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