Gewaltenteilung in der Krise – die „starke“ Exekutive

viele Räder auf einer Ladefläche im Museum

Krisen wie die aktuelle Pandemie, die den Einzelnen und die Gemeinschaft gefährden, sind regelmäßig vom Ruf nach einer „starken“ Exekutive begleitet.
Als vollziehende Staatsgewalt ist es gemäß Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes (GG) die genuine Aufgabe der Exekutive (Regierung, Ministerien und Verwaltungsunterbau), die allgemein gehaltenen parlamentarischen Gesetze mittels des Erlasses konkret eingreifender Akte auszuführen und umzusetzen. Dank des ihr zur Verfügung stehenden, auf konkrete Aufgabenbereiche spezialisierten Verwaltungsapparates ist sie in der Lage, schnell und effektiv zu handeln.

So stärkte der Bundestag im März 2020 mit der Feststellung der „epidemischen Lage von nationaler Tragweite“, die neu in das Bundesinfektionsschutzgesetz aufgenommen wurde, die Befugnisse des Bundesgesundheitsministeriums, wodurch diesem erstmals weitreichende grundrechtseingreifende „Krisenreaktionsmaßnahmen“ ohne die Notwendigkeit vorheriger langwieriger parlamentarischer Gesetzgebungsverfahren ermöglicht wurden. Damit änderte sich nicht nur die Zuständigkeitsverteilung zwischen der Bundeslegislative und -exekutive, sondern auch die zwischen dem Bund und den einzelnen Bundesländern.

Die bis Ende November 2021 befristete Feststellung der „epidemischen Lage von nationaler Tragweite“ wurde trotz starker Einwände nicht mehr verlängert. War das nur ein politisches Signal – wie vielfach behauptet ein falsches, da der Eindruck erweckt werden konnte, die Pandemie sei unabhängig vom tatsächlichen Infektionsgeschehen für beendet erklärt worden -, oder sprachen verfassungsrechtliche Gründe für diese Entscheidung?

Die horizontale Gewaltenteilung zwischen Legislative, Exekutive und Judikative

Eine Machtkonzentration in der Exekutive, gar in der Bundesexekutive, widerspricht im Regelfall einem zentralen Grundsatz der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland.

Nicht zuletzt aufgrund der folgenschweren Erfahrungen der Weimarer Republik wurde der sog. horizontalen Gewaltenteilung ein hoher Stellenwert im Grundgesetz eingeräumt: Art. 20 Abs. 2 und 3 GG verteilen die Staatsgewalt auf mehrere Organe – die Gesetzgebung, die vollziehende Gewalt und die Gerichtsbarkeit. Das Prinzip der funktionalen, organisatorischen und personalen Trennung von Staatsaufgaben ist traditionell Kernstück einer rechtsstaatlichen Verfassung und international Maßstab für die Beurteilung funktionierender Demokratien; es gilt auch in Krisensituationen.

Historisch werden vor allem zwei Namen mit der Lehre von der Trennung der Gewalten in Verbindung gebracht: der Engländer John Locke (1632-1704), Hauptvertreter des Empirismus und des Liberalismus, und der französische Staatstheoretiker der Aufklärung, Charles-Louis de Montesquieu (1689 -1755), der verlangte, dass eine Verfassung die staatlichen „Dinge“ so anordnen müsse, dass die „Macht die Macht bremse”1, dies aus der liberalen Überzeugung, „dass die Freiheitsrechte natürliche, nicht vom Staat verliehene, aber von ihm“ – mittels dieser organisatorischen Vorgabe – „ zu schützende Rechte“ seien2, Rechte, die „Berechenbarkeit, Kontrollierbarkeit, Kompetenzmäßigkeit der öffentlichen Gewalt“ verlangen3.

Erkennbar wird hieraus, dass dieser Forderung ein Menschenbild zugrunde lag und liegt, das von der Irrtums- und Fehleranfälligkeit oder gar bewusstem Fehlverhalten der Menschen ausgeht, im Gegensatz zu autokratischen Systemen auch derjenigen in staatlichen Führungspositionen. Eingegrenzte Entscheidungsspielräume und komplementäre, aber zugleich konkurrierende Kräfte im Staat begegnen in einer repräsentativen Demokratie, in der das Volk als Träger der Staatsgewalt diese verschiedenen Organen anvertraut, dieser Gefahr.

Im modernen Staat wird das rechtstaatliche Prinzip der Gewaltentrennung durch das geregelte Zusammenwirken von Legislative und Exekutive sowie dieser Gewalten mit verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen wie insbesondere den politischen Parteien ergänzt. Eine inhaltliche Gewaltenverschränkung zeigt sich u.a. im verfassungsrechtlich fundamentalen Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, wonach belastende Hoheitsakte der Exekutive eine hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage benötigen, an die das Handeln der ausführenden Gewalt gebunden ist. Begründet liegt dieser Grundsatz in der demokratischen Priorität der gewählten Volksvertretung, des Parlaments. Die dort angesiedelte Gesetzgebung erfolgt als maßgebliches Element der Rechtssetzung in einem verfassungsmäßig vorgesehenen Verfahren und muss mit den inhaltlichen Anforderungen des Grundgesetzes in Einklang stehen. Sie verwirklicht die Rechtsidee der Gerechtigkeit, indem sie Freiheit und Teilhabe des Einzelnen in der staatlichen Rechtsgemeinschaft sichert und den Organen der vollziehenden Gewalt ihre Aufgaben zuweist. Die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte „Wesentlichkeitstheorie“ konkretisiert dazu: Je schwerwiegender Eingriffe in die Freiheitsrechte sind, desto eher müssen ihre Voraussetzungen in einem Gesetz geregelt werden und desto höher müssen die Anforderungen an Umfang und Inhalt des Gesetzes sein, das die Exekutive zu diesen konkreten Eingriffen ermächtigt.

Diesen Anforderungen dienten die detaillierten gesetzlichen Regelungen des im November 2020 in das Bundesinfektionsschutzgesetz eingefügten § 28a. Die Problematik der formalen Kompetenzbündelung im Bundesgesundheitsministerium durch die „epidemischen Lage von nationaler Tragweite“ blieb allerdings bestehen.

Die vertikale Gewaltenteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden

Die mit der „epidemischen Lage von nationaler Tragweite“ einhergehende Kompetenzbündelung in einem Ministerium des Bundes stellte neben der horizontalen auch die vertikale, föderative Gewaltenteilung auf die Probe, da der Vollzug von Bundesgesetzen nach Art. 83 GG üblicherweise bei den dazu mit eigenen Ressourcen und Verantwortung ausgestatteten Bundesländern liegt4; Entsprechendes galt für die sog. Bundesnotbremse, die im Frühjahr 2021 vorübergehend an Stelle der eigentlich zuständigen Bundesländer bundesweit geltende Maßnahmen gesetzlich angeordnet hatte.  Dennoch wurden im Verlauf der Pandemie Stimmen laut, die sogar einer zentralistischen oder unitarischen Staatsordnung das Wort redeten, da diese gerade in Krisenzeiten dank einheitlicher Regelungen und des damit verbundenen verminderten Abstimmungsbedarfs Handlungsfähigkeit garantiere.

Die bundestaatliche, föderative Ordnung der BRD dient einer Verzahnung zwischen Staat und Gesellschaft und damit ebenfalls der Aufteilung von Macht und somit der Stärkung von Demokratie und Freiheit. Ein föderales System, in dem die Bundesländer neben dem Bund über eine eigene Staatsgewalt mit Gebiets- und Personalhoheit verfügen, erkennt in besonderem Maße die politische und kulturelle Verschiedenartigkeit eines Landes an. Dies unterstützend vertraut Art. 28 Abs.2 GG den Kommunen die Regelung der örtlichen Angelegenheiten wie Daseinsvorsorge und Infrastruktur in eigener Verantwortung an.

Bürgernähe und Kenntnis der lokalen Umstände fördern einen im Sinne bürgerlicher Rechte leistungsfähigen Staat und stärken die Autonomie des Einzelnen durch ortsnahe Möglichkeiten der Einflussnahme und Mitwirkung. Damit wird der Staat seiner Schutzfunktion für die Grundrechte gerecht, nicht zuletzt zugunsten von Minderheiten.

Gerade in Krisenzeiten sind diese Aspekte in ihrer Bedeutung nicht zu unterschätzen. Es sind wesentlich die niederschwelligen, oft kommunalen Leistungen, wie etwa bei der Pandemiebekämpfung die örtliche Logistik in der Organisation von Klinikressourcen und Impfzentren, im Verteilen von Masken oder der Bereitstellung von Testkapazitäten, aber auch effiziente Kommunikation und Aufklärungsarbeit, die dem Schutz vor gesundheitlicher Gefährdung der Menschen und im Erfolgsfall der Vermeidung schwererer hoheitlicher Eingriffe in deren Freiheitsrechte und ihre Stellung als mündige Bürger dienen. Da in Krisenzeiten nur eingeschränkt auf bewährte Problemlösungsmodelle zurückgegriffen werden kann, bieten länderspezifische Handlungsoptionen einen weiteren Vorteil: Ihre Variationsbreite minimiert im Sinne von Versuch und Irrtum, kombiniert mit einem engen länderübergreifenden Austausch, das Risiko eines bundesweiten Scheiterns und damit (zu) großer Belastungen für die Bevölkerung.

Ergebnis

Eine „starke“ (Bundes-) Exekutive kann nach alledem nur zeitlich eng begrenzt in der ersten Phase einer die Bevölkerung akut gefährdenden Krisensituation angemessen sein, wenn dieser allein mit schnellen bundesweiten Maßnahmen unter Vermeidung zeitraubender parlamentarischer Debatten begegnet werden kann. Das Auslaufenlassen der „epidemischen Lage von nationaler Tragweite“ im November 2021 enthielt folgerichtig vorrangig keine fachliche Aussage zum Pandemiegeschehen, sondern zielte vor dem Hintergrund neuer Handlungsoptionen auf die Wiederherstellung der grundsätzlichen Kompetenzverteilung zwischen Legislative und Exekutive und zwischen Bund und Ländern.

Dem Wunsch nach einer dauerhaft „starken“ Exekutive ist generell mit großer Zurückhaltung zu begegnen. Eine sich selbst beschränkende parlamentarische Gesetzgebung bedeutete einen grundlegenden Verstoß gegen eine deliberativ verstandene Demokratie. Die Hauptelemente eines über Jahrhunderte entwickelten demokratischen Rechtsstaates sind trotz vieler Rückschläge weiterhin unabdingbare Voraussetzung, um Sicherheit und Freiheit gleichermaßen zu gewährleisten.


Christine Reuschel-Czermak
Dr. Christine Reuschel-Czermak ist im Verfassungsrecht promovierte Juristin und arbeitet an einer rechtsphilosophischen Dissertation an der Hochschule für Philosophie in München.

1 Montesquieu, Charles-Louis de, De l`Esprit des loix, 1748, 1777, L11/C4 , aufbauend auf Locke, John, 2. Treatise of Civil Government, 1690;  siehe Art. 16 der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte der Französischen Nationalversammlung von 1789; siehe Badura, Peter, Staatsrecht, München 2018, 426, 427.

2 Kaufmann, Arthur in: Kaufmann/Hassemer, Einführung in die Rechtsphilosophie und Rechtstheorie der Gegenwart, Heidelberg 1994, Seite 89 FN 166.

3 Badura, 426

4 Grzeszick, Bernd in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, Kommentar, Art. 20 IV Rn 18, 71


OpenEdition schlägt Ihnen vor, diesen Beitrag wie folgt zu zitieren:
Christine Reuschel-Czermak (1. Februar 2022). Gewaltenteilung in der Krise – die „starke“ Exekutive. Kontrapunkte. Abgerufen am 19. Juli 2024 von https://doi.org/10.58079/qmau


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2 Antworten

  1. René Leibold sagt:

    Vielen Dank für diesen sehr schönen Text. Einen Gedanken würde ich gern zustimmend hinzufügen: Sowohl die Begrifflichkeit der Gewalten-Teilung als auch der Gewalten-Verschränkung deuten in ihren Substantivierungen auf ein Problem hin, das durch die Corona-Pandemie besonders aufdringlich geworden ist: die Zeitlichkeit. So wäre, meine ich, “sich verschränkende Gewalten” schon weit angemessener, denn die Aspekte der Zeitlichkeit des Systems würden von Beginn an deutlicher aufscheinen. Der pandemische Stresstest für unser politisches System war nicht zuletzt von Zeitfragen ausgelöst, unsere Antwortfähigkeit stark gefordert, teils vielleicht überfordert. Angesichts des wissenschaftlich bekundeten Zeitdrucks auf die handelnden Verfassungsorgane – nicht zuletzt auf allen Ebenen der Exekutiven (bewusst im Plural) – einerseits und deren wiederkehrende Dauerhaftigkeit (in Wellen) andererseits wurden die zeitlichen Probleme überdeutlich: Sich zu verschränken erfordert Bewegung im System und diese braucht Zeit. Zeit, die letztlich nicht gegeben war (und ist). Der Ruf nach einer “starken” Exekutive war – nicht allein, aber auch – ein Ruf nach einer schnellen, spontan handlungsfähigen Exekutive. Diese wiederum ist einerseits sich verschränkend eingebettet in das so gut beschriebene System der Gewaltenteilung. Andererseits ist es gebunden an den (in Gänze nicht einmal einzuschätzenden) Möglichkeitsraum des Handelns, verdeutlicht am Beispiel von Faxgeräten in Krankenhäusern und Gesundheitsämtern. Das Spannenden daran: Gerade dieses Handeln in Möglichkeitsräumen verweist auf Entscheidungen vor Ort, dorthin also, wo das Faxgerät piepst. Andererseits entsteht aus diesen Möglichkeitsräumen ein zeitlicher Handlungsdruck nach “oben” auf die höchste Exekutivebene. Und auf die anderen Organe, die ohne Zeit für parlamentarisch-gesetzgeberische Prozesse einerseits oder aber Überprüfungen und Rechtssprechungen andererseits nicht sinnvoll arbeiten können. Ein Dilemma.

    Angesichts dieser Erfahrungen muss das System womöglich zeitliche Aspekte des Sich-Verschränkens mehr und – die Bewertung mag erlaubt sein – künftig besser in den Blick nehmen. Wollen wir unsere menschliche (Rombach), demokratische Ordnung erhalten, muss sie antwortfähig sein auf Viren, aber auch auf Börsengeschäfte im Millisekundenbereich oder andere digitale, zeitkritische Prozesse.

    Ein Letztes: Die gerade in unserem System immer wieder hervorgehobene Rolle der Medien als “Wächter” ist unter den Bedingungen dieser Zeitlichkeit brisant, sind sie es doch, die – anders als die anders als Legislative und Rechtsprechung – “online”, also in “Echtzeit” agieren und damit durchaus Wirkung erzeugen.

    • Frau Reuschel-Czermak hat uns ihre Antwort zukommen lassen:

      Sehr geehrter Herr Leibold,

      haben Sie vielen Dank für Ihren ausführlichen, interessanten Kommentar.

      Vorab: Sie sprechen ausdrücklich von „Exekutiven“. Der Begriff „Exekutive“ umfasst (eigentlich) als Fachbegriff im Singular alle Organe der vollziehenden Gewalt auf Bundes- und Landesebene.

      Sie betonen mit Recht die Bedeutung des Zeitfaktors beim staatlichen Handeln in der Krise der letzten zwei Jahre. Ich stimme Ihnen absolut zu. In der Einleitung meines Blogbeitrags erwähnte ich, dass vor allem der eingeschränkte zeitliche Handlungsspielraum der Grund für die Kompetenzverschiebung zugunsten der Exekutive war, nicht zuletzt in der von mir exemplarisch genannten gesetzlichen Regelung zur Stärkung der Kompetenz des Bundesgesundheitsministeriums. In meinem Fazit versuche ich herauszustellen, dass die Verlängerung dieser formalen und inhaltlichen Kompetenzbündelung bei deren Fristende hinterfragt werden musste – mit welchem Ergebnis auch immer – , da nun Handlungsoptionen zur Verfügung standen, die den Zeitdruck deutlich relativierten und damit die verfassungsrechtlich gewünschten legislativen Entscheidungswege ohne Gefahr für die Sicherheit der Bevölkerung leichter begehbar machten.

      Sie erwähnen, dass vor allem für die Gewaltenverschränkung sinnvollerweise das Substantiv durch die Verlaufsform, die dem Zeitfaktor besser gerecht wird, zu ersetzen sei. Nun ist der Begriff „Gewaltenverschränkung“ ebenfalls ein Fachbegriff wie die Gewaltenteilung ( ähnlich „checks and balances“ im angloamerikanischen Recht). Gewaltenverschränkung findet sich z.B. in dem von mir erwähnten Vorbehalt des Gesetzes, der aus Art. 20 III GG hergeleitet wird; das heißt, unser Rechtsstaat sieht ein in Teilen verschränktes System vor. Sie ist, zumindest im Kern, präventiv verbindlich geregelt und kann nicht erst im speziellen Anwendungsfall fakultativ ins Leben gerufen werden, wenn sie in diesem auch konkretisiert wird.

      Dass in gewissem Umfang Flexibilität in der Kompetenzverteilung zwischen Legislative und Exekutive in der konkreten Situation möglich ist, zeigt die Politik der letzten zwei Jahre. Das System ist nicht starr, aber Ausnahmen müssen zu rechtfertigen sein und befristet werden; Kernregelungen dürfen nicht ausgehebelt werden, auch nicht in der Krise.

      Ich denke, die verfassungsrechtlichen Vorgaben ermöglichten, wie geschrieben, eine angemessene Antwort auf die außergewöhnlichen Herausforderungen der Pandemie. Sie standen der Bewältigung der Krise nicht im Wege, eher waren das organisatorische und faktische Probleme, aber auch ein gewisser Mangel an transparenter, ausgewogener und für alle Bürger:innen verständlicher Kommunikation, auch vonseiten der von Ihnen angesprochenen Medien.

      Hoffentlich konnte ich Ihre Überlegungen wenigstens teilweise angemessen aufgreifen.

      Mit besten Grüßen

      Christine Reuschel-Czermak

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